 입장권 표준전산망 사업 :::
조준형 | 2000년 04월 26일
조회 963
들어가며
'입장권 표준 전산망사업'이 올해 초부터 영화계의 논란거리로 떠오르고 있다. 사업 시작부터 지금에 이르기까지 끊임없는 잡음과 갈등을 불러일으키고 있는 이 사업은 그 경과와 상황의 복잡함에도 불구하고, 현재 어느 정도는 정리가 되어 가는 느낌이다. 하지만 이 사업의 추진 과정에서 불러일으킨 논란과 문제점은 현재의 상황이 어떠하든 결코 간과할 수 없는 점이라고 생각된다. 이 글은 지금까지 이 사업의 진행과정에서 노출된 문제점들을 이 시점에서 짚어보고, 논의해보기 위한 것이다.
입장권 통합 전산망 추진 과정
1997년 5월, 당시 문화정책국장의 지시로 문예진흥원이 '입장권 통합 전산망' 구축을 위한 지침을 발표함으로써 이 사업이 시작되었다. 1998년 2월 선정과정에서의 잡음과 시장상황의 변화로 문예진흥원이 문화관광부에 사업권을 반납하였고(주1) 이후 문화관광부의 주관으로 사업자 선정을 위한 작업에 들어갔다. 1998년 12월 문화관광부는 전산망 운영시스템으로 '티켓링크'(지구촌 문화정보)를 시범사업자로 선정하여 3년간 시범 운영토록 하였고, 민간업체는 이 운영시스템의 권고 대상이었다. 1999년 9월 국세청은 고시를 통해(고시 제 99-39호)(주2)
'문화부가 지정한 문화관광표준전산망'에 전국 영화관, 공연장, 관광 및 체육시설이 의무 가입하도록 함으로써 이미 개별 극장별로 전산시스템을 갖추고 있던 영화관들의 거센 반발을 초래하였다. 2000년 1월 문화관광부는 표준전산망 설치 극장에 저리대출과 세금혜택 제공을 약속하였지만, 극장업계 및 '티켓링크'를 제외한 여타의 사업자들(이들은 99년 9월 '입장권 서비스 발매 협의회'라는 단체를 만들어 조직적으로 대응하고 있다-이후 입서협으로 호칭)의 반발은 여전한 가운데, 이 사업자들 중 '저스트 기획'은 99년 9월의 국세청 고시에 대한 무효확인 소송을 제기하였다.
이 과정에서 문화관광부(국세청)-티켓링크와 입서협-극장의 대립은 심화되어갔고 이 대립은 주요하게 이하의 논점들을 중심으로 이루어졌다.
논쟁 1: 유지, 보수비-수수료
극장이 티켓링크의 시스템을 받아들일 수 없는 더 큰 이유가 있었다. 입서협 각 회원사들의 시스템은 극장들과 개별적으로 계약하여 운영하는 시스템이었으므로 각 극장은 회원사들에게 매월 일정액(10-20만원)의 유지·보수료만 지불하고 있는 상황이었다. 그런데 만약 극장들이 전국적인 단일망을 지향하는 티켓링크의 시스템을 받아들이게 되면, 각 극장은 전국적인 망의 건설 및 관리에 들어가는 비용-수수료-까지 지불해야 했다. 수수료의 비용은 개략적으로 조건에 따라 표 1매당 90-150원이 드는 것으로 계산되었고, 극장으로서는 이러한 조건을 받아들이기가 쉽지 않았던 것이다.
논쟁 2: 상호 연동의 문제
그렇다면 티켓링크식의 단일망을 갖추지 않고도 문화관광부가 애초에 입장권 통합 전산망 사업을 통해 이루고자 목표했던 이용자의 접근용이(언제 어디서나 편리하게 입장권을 예약하고 취소할 수 있어야 한다)와 과세자료의 투명화, 산업 통계의 투명화를 이룰 수 있을까? 입서협은 개별 시스템의 상호 표준 규약을 마련하여 각 시스템들이 연동되기만 한다면 이러한 목표를 달성하는데는 문제가 없다고 주장하였다. 이에 대해 문화관광부와 티켓링크는 연동이 기술적으로 불가능하지는 않지만 이를 이루는데 과다한 비용과 시간이 소요될 뿐만 아니라 호환의 정도도 단일망에 비해서는 아무래도 떨어질 수밖에 없음을 강조하여, 두 입장이 팽팽히 맞서는 상황이었다.
이렇게 팽팽하게 맞서던 두 대립지점에 변화가 생긴 것은 서울시 극장협회가 정부 방침을 수용하기로 한 지난 3월 28일이다. 이 결정은 지금까지의 교착상태에 새로운 돌파구를 몰고 온 것으로 보인다. 이렇게 변화된 상황에 따라 입서협의 입지는 위축될 것으로 보이며, 지구촌 문화기획과 한국정보통신이 참여하고 있는 컨소시엄에 합류할 것이라 예측되고 있다.
추진과정상의 문제점
국민의 문화 시설에의 접근 용이와 투명한 세원확보, 그리고 (특히 영화계에 있어서) 제대로 된 산업 통계와 산업구조의 합리화라는 측면에서 문화시설의 통합 전산망에 대한 필요는 끊임없이 제기되었던 것이었으며, 그것이 필요하다는 것은 누구도 부인할 수 없는 것이다. 하지만 주지하다시피 이러한 여망을 안고 출발한 통합 전산망 사업은 추진 과정에서 여러 가지 잡음에 휘말렸고, 시작한지 3년이 되어 가는 이 시점에서도 여전히 지지부진한 상황이다.
이러한 뒤틀림과 지연이라는 결과의 가장 큰 책임은 역시 이 사업을 처음부터 주관하고 추진해왔던 문화관광부가 져야할 것으로 보인다.
우선, 문화관광부는 애초에 이렇게 덩치가 큰 사업에 대한 사업자 선정권을, 이 사업을 주관하고 추진할 권한이나 전문성이 없는 문예진흥원에 맡김으로써, 필연적으로 심사 기준의 공정성에 대한 소모적인 논쟁과 사업의 지연을 자초하였다. 문제는 이 기준이 공정했는지 아닌지 뿐만이 아니다. 원래 이러한 사업자 선정이라는 것은 그 과정이 공정했다 하더라도 잡음이 나오기 마련이다. 중요한 것은 그 과정을 투명하게 가져가는 것 못지 않게, 필연적으로 나오기 마련인 잡음들에도 불구하고 사업을 진척시킬 수 있는 추진력과 권한이다. 이를 결여한 문예진흥원으로서는 사업자 선정권을 문화관광부에 반납할 수밖에 없었고, 이 과정에서 1년을 허비했다. 무엇보다 큰 문제는 이러한 과정에서 정책 부서의 공신력 손상, 조율권 상실이라는 바람직하지 못한 결과를 낳았다는 것이다.
문화관광부로 사업자 선정권이 반납된 이후에 이를 진행하는데 다시 1년이 걸렸다. 이 1년의 기간동안 문화관광부는 3차례의 기술 심사를 거쳐서 '지구촌 문화정보써비스(이하 지구촌으로 표기)'를 입장권 통합 전산망의 시범사업자로 선정하였다. 이 과정에서 다시 두 가지의 문제점이 제기된다. 첫째 문제는, 사업자 선정의 기준이 기술에만 치우쳤다는 것, 즉 사업자의 사업 운영능력(사업성)에 대한 평가가 이루어지지 않았다는 것이다. 이는 문예진흥원의 심사 기준에 대한 시비가 사업성을 놓고 일어났음을 알고 있는 문화관광부가 특혜의 시비를 줄이기 위해 선택한 소극적 행정의 결과로 보인다. 지구촌 문화정보가 사업운영능력이 실제로 어떤 정도였는지는 알 수 없지만, 개별 극장들의 티켓링크에 대한 저조한 가입률(영화관 기준 5.3%, 2000년 3월호 말지 참조)이라는 결과를 놓고 보았을 때, 지구촌 문화정보의 사업운영 능력에 한계가 있었을 것이라는 것을 짐작하는 것은 어렵지 않다. 만약 티켓링크에 대한 가입률이 대도시 큰 극장 중 20%만 되었더라도 문제가 이렇게까지 복잡해지지는 않았을 지도 모른다.
두 번째 문제는 선정된 사업자의 지위가 '시범 사업자'였다는 것이다. 즉 티켓링크는 3년간(2002년 3월까지) 국공립 경기장, 공연장의 경우는 시범운영, 민간업체는 가입권고 대상일 뿐이었다. 문화관광부가 애초에 어떠한 정책적 판단 하에 이러한 결정을 내렸는지 정확히 알 수는 없다. 다만 여러 가지 자료를 통하여 추정해보건대 자율적인 민간부문에서의 경쟁을 도모하고, 특정 업체에 대해 독점적인 지위를 주는 것에 부담을 느꼈기 때문인 것으로 보인다. 하지만 이 시범 사업자의 지위는 국세청 고시 99-39호를 통해 엄청난 논란의 대상이 된다. 국세청 고시는 명백하게 시범사업자인 티켓링크에 대해 독점적 지위를 부여하고 있기 때문이다. 국세청 고시가 나온 1999년 9월 이후 이 사업에 대한 국세청과 문화관광부의 드라이브 정책은 본격화되었다. 이 과정에서 지구촌 이외의 업체들은 입장권 서비스 발매 협의회를 결성하여 이 사태에 대응하였고, 극장들은 극장들 나름대로 문화관광부의 드라이브 정책의 과정에서 파생한 여러 문제점들에 대해 불만을 터뜨렸다. 입장권 통합 전산망에 대한 논쟁이 본격적으로 밖으로 알려지게 된 것이 이 시기이다. 그때까지 입서협의 각 회원사들은 개별 극장들과 계약을 맺고 자신들의 시스템을 전국의 주요 극장들에 설치하고 있는 상황이었다. 따라서 하나의 시스템을 강요하는 것은, 입서협의 입장에서는 시범 사업자에 대한 부당한 독점적 지위의 부여하고 관이 민간의 자율적인 경쟁을 막는 것으로 보였을 것이고, 극장으로서는 상당한 자본을 들여 설치한 시스템을 폐기하고 새로운 시스템을 갖추라는 것이었으므로 당연히 불만이 높을 수밖에 없었을 것이다. 문화관광부가 애초에 지구촌을 시범사업자로 선정한 것이 어떠한 판단에 의한 것이었건 선정 과정이 공정했다면, 그것 자체가 옳지 못한 것은 아니었다고 할 수 있다. 문제는 국세청이 지구촌을 '문화부 선정'시스템으로 규정하고 극장들에게 이를 강요할 때, 문화관광부가 자신의 정책적 일관성을 지키지 못하였을 뿐 아니라, 2000년 1월에 발표된 시책을 통해 이를 공고화하는 태도를 보였다는 것이다.
문화관광부가 처한 딜레마를 이해할 수 없는 것은 아니다. 전산화에 대한 요구는 갈수록 커져감에 반해 시범 사업자의 기간은 2년도 더 남은 상황이었고, 각 극장들은 나름대로의 시스템을 갖추어가고 있었으니 말이다. 통합 전산망 사업자가 새롭게 선정되기도 전에 개별 전산망들이 난립하지 않을까 우려되었을 수도 있다. 그렇다면 왜 애초에 지구촌을 시범 사업자로 선정했을까. 처음부터 공식 사업자로 선정했더라면 지금과 같은 소모적인 논란은 발생하지 않았을 것이 아닌가. 두 가지 가능성을 생각할 수 있다. 우선 문화관광부가 1998년 12월 당시에는 이러한 절박한 필요를 전혀 예측하지 못하고 3년 정도는 여유를 두고 시행하더라도 관계없을 것이라 생각하였을 가능성이 그 하나이고, 두 번째는 이러한 상황이 벌어질 것을 예견하였음에도 불구하고 독점 사업자로서 업체를 선정하는 것에 대한 정치적 부담을 회피하기 위하여 이러한 결정을 내렸을 가능성이 다른 하나이다.
첫 번째 경우라면 1년 앞도 예측하지 못한 문화관광부의 단견은 비판받아 마땅하다. 두 번째 경우라면 복지 부동식 행정 편의주의의 극치라고 할 수 있을 것이다. 더욱 비판받아야 할 부분은 현 상황에 대처하는 문화관광부의 자세이다. 문화관광부는 자신의 과오를 인정하기보다는 '표면적으로는 시범사업자', '실질적으로는 선정 사업자'의 이원적인 정책을 펼쳐갔다. 즉 '시범 사업자임에는 변함이 없다'라고 하면서 이면적으로는 국세청을 통하여 극장을 압박하고, 스크린쿼터, 융자 등의 회유책을 실시하며 '시범사업자'를 자연스럽게 '선정사업자'로 만들어간 것이다. 이 사업의 지연에는 위에서 본 바와 같은 문화관광부의 책임 뿐 아니라-물론 이와 같은 사태의 가장 큰 책임이 문화관광부에 있음은 위에서 밝힌 바와 같다-각 주체들에게도 일정 부분 책임이 있음은 부인할 수 없을 것이다.
우선, 극장이 통합전산망 사업에 소극적이었을 것이라 짐작하는 것은 어렵지 않다. 통합전산망이 없는 상황에서는 한국 영화 관객수나 극장 수입의 정확한 통계는 나올 수 없고, 이러한 부정확한 통계로 말미암아 반사적으로 이익을 보는 주체는 극장이기 때문이다. 따라서 이번 통합전산망 사업의 지연의 가장 큰 수혜자는 극장이라 할 수 있다. 이렇게 생각한다면, 극장측의 티켓링크에 대한 저조한 가입률을 다른 관점에서 생각해볼 수 있다. 그것은 극장이 티켓링크의 가입을 기피한 것에는 티켓링크의 기술력의 문제(이 점은 여러 매체에 과대홍보된 감이 없지 않다. 특히 말지 2000년 3월호)나 수수료에 대한 부담뿐만이 아니라 단일한 전산망에 대한 극장측의 거부감이 크게 작용하지 않았을까 하는 점이다.
지구촌문화정보(티켓링크)와 입서협의 각 회원사들 또한, 문제를 서로간의 합리적인 대화로 풀어가기보다는 자신들의 입장만을 강조하며 홍보하는데 진력함으로써, 결과적으로 갈등의 확대를 가져왔다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
이상에서 논의된 문제점을 간략하게 정리하면 다음과 같다.
1. 정책의 투명성 및 행정 절차상 문제
▶ 문화관광부 지정내용(98년 12월) : 국·공영 문화기관 "시범전산망"사업자 지정.
▶ 국세청 고시 (99년 9월) : "문화·관광표준전산망"에 가입을 의무화.
⇒ 문화부장관이 지정한 "문화·관광 표준전산망"이란 없는데, 있지도 않은 명칭을 고시하여, 대상 모든 민간 사업자가 "시범전산망" 사업자인 "티켓링크시스템"에 가입토록 강제한 것은 투명성이 결여된 정책이며, 행정절차에 문제가 있음.
2. 운영대상 범위 확대의 문제점(先 업체지정, 後 사업권확대의 특혜의혹)
▶ 문화관광부 지정 가입대상 : 국·공영 문화기관(전국 88개)
▶ 국세청 고시내용의 가입대상 : 전국 1,600개 업소 대상
⇒ 설치권고 대상이 의무적 가입대상으로 변경되고, 관광시설의 추가 등 엄청난 사업규모로 확대됨.(설치대상이 88개 기관에서 1,600개로 확대)
3. 국세청 고시로 민간 사업자에게 특정전산망 가입을 강제할 법적 근거 문제
▶ 국세청이 세수의 투명화 차원에서 추진하는 본 정책은 대상 사업자가 전산시스템을 이용하여 입장권을 발매하고, 판매데이터를 통신망 접속을 통하여 국세청에 실시간으로 전송하면 될 것임. 굳이 사업자에게 특정업체 전산망가입을 강제할 근거 없음.
4. 중복투자의 유발 및 기존 사업자의 생존권 침해
▶ 현재 대형 극장, 경기장(프로야구/농구/축구), 공연장, 스키장 등은 이미 전산시스템을 구축하여 운영 중인데, 이를 신규 시스템으로 교체한다면 기존 시스템은 사장될 뿐 아니라 중복투자를 유발하는 것임. 또한 정부가 기존 전산망 운영사업자의 영업권 및 생존권을 침해하는 심각한 폐해를 유발할 것임.
5. 소비자의 입장을 고려치 않은 행정 편의주의 정책
▶ 본 사업 추진에 앞서 관련업계의 의견 수렴 등 사전 업무파악 절차가 생략됨.
▶ 서비스시장의 특성을 고려치 않은 독점업체의 지정으로 소비자(가입처, 국민)의 기본적인 선택권(서비스품질 및 요금)마저 침해하는 행정 편의주의 정책 유발.
6. 시장경제 원칙 및 공정거래법 위반의 비경제적, 비생산적 정책
▶ 독점업체 지정은 최근 국민의 정부가 강도 높게 추진하는 각종 규제개혁 및 공기업의 민영화추진, 독과점 철폐 등 시장경제 정책 및 공정거래법에도 위반됨.
급변하는 상황, 그리고 나오며....
3월 28일 서울시 극장협회의 발표 이후 상황은 문화관광부와 티켓링크 쪽에 유리하게 돌아가고 있다. 이에 따라 입서협의 회원사들도 한국정보통신과 지구촌문화정보 주도의 컨소시엄에 참여할 것이라는 소식도 들려오고 있다. 이것은 답보상태에 있던 통합 전산망 사업에 어떤 식으로든 돌파구가 마련되었다는 점에서 긍정적인 측면이 없지 않다. 하지만 간과할 수 없는 문제점은 현재까지 제기되었던 논점들과 새롭게 제기되고 있는 논점들-시범사업자, 수수료, 상호 연동, 인터넷망이냐 밴이냐-이 한 번도 제대로 논의되지 않은 채, 문화관광부와 국세청의 밀어붙이기 정책으로 사업자들 사이의 내부 논의의 의제로 넘어가 버릴지도 모른다는 점이다. 물론 이것은 입서협이 컨소시엄에 참여하기로 했을 경우를 상정했을 때의 이야기이다. 이러한 논점들은 지금까지의 갈등 양상이 아니었으면, 애초부터 사업자들 사이에서만 이야기되고 넘어갔을 것이다. 하지만 기왕의 갈등 상황에서 이러한 논점들이 노출되었다면, 이 논점들을 따져보고 어떤 주장이 과연 국민의 편의와 영화계의 발전에 도움이 되는지를 따져볼 수 있는 기회를 만들 수도 있었다. 또한 문화관광부가 이 사업을 추진하는 과정에서 보여준 실책들을 따질 기회도 갖지 못했다. 이렇게 생각할 때, 아쉬운 점은 이러한 기회를 만들 수 있는 가장 적합한 주체였던 우리 영화인회의로서는 한 번의 좋은 기회를 잃어버린 셈이 되었다는 것이다. 하지만 입서협의 회원사들이 아직 컨소시엄에 참여한 것은 아니며, 컨소시엄에 참여한다 하더라도 위에서 제기되었던 논점들은 여전히 해결되지 않을 수 있다(사업자의 자격, 즉 시범사업자가 독점적 지위를 가지는 문제, 전산망이 인터넷망으로 가야할 것인가 밴으로 가야할 것인가의 문제 등). 따라서 우리는 이 문제가 다시 한번 공론화할 필요가 있고, 상황이 된다고 판단된다면 언제든지 개입할 수 있도록 이후의 사업추이를 지켜봐야 할 것으로 보인다.
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